一　引言

　　無人機按照用途，可以分為軍用無人機和民用無人機。民用無人機又可以進一步劃分為消費級和工業(yè)級，兩者的主要區(qū)別在于用途和技術(shù)門檻。早期無人機主要用于軍事用途，隨著軍用無人機的成熟，20世紀中后期開始，無人機開始進入非軍事領(lǐng)域，目前民用無人機技術(shù)已經(jīng)取得了長足的進步，消費級無人機市場已經(jīng)非常成熟，以大疆為代表的中國企業(yè)占據(jù)了全球消費無人機市場的絕大部分份額，工業(yè)無人機也已經(jīng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)植保、國土勘測、防災(zāi)救災(zāi)、安全巡查、物流運輸?shù)戎T多領(lǐng)域。隨著我國低空空域的進一步開放、適航技術(shù)的發(fā)展和適航體系的完善，工業(yè)無人機市場的需求將得到進一步釋放。據(jù)Cision的報告，自2012年至今，全球無人機公司合計接受的風險投資金額超過30億美元，其中2018年高達7.9億美元，預(yù)計到2024年，世界無人機市場規(guī)模將從2018年的140億美元增長至430億美元，年復(fù)合增長率達20.5%，中國將與美國并列為世界上最主要的無人機市場。[1]筆者結(jié)合在無人機領(lǐng)域的項目經(jīng)驗，嘗試總結(jié)我國無人機領(lǐng)域的主要監(jiān)管規(guī)則和合規(guī)問題，供關(guān)注這一領(lǐng)域的投資機構(gòu)和相關(guān)人士參考。

　　二　無人機行業(yè)監(jiān)管概述

　　無人機目前主要應(yīng)用于通用航空，未來也將進入公共航空領(lǐng)域，因此保障安全這一航空工業(yè)的基本原則也適用于無人機行業(yè)，無人機的設(shè)計、生產(chǎn)、銷售、飛行全生命周期均需要接受嚴格的監(jiān)管。我國無人機的監(jiān)管部門主要是民航局及各地區(qū)管理局、空域管制部門。此外，無人機還受到工業(yè)與信息化部、公安部、海關(guān)總署及各相關(guān)行業(yè)部門的監(jiān)管。

　　三　無人機行業(yè)的重點法律問題

　　3.1 適航

　　適航（Airworthiness）是指航空器能夠在預(yù)期的環(huán)境中安全飛行，并且這種品質(zhì)可以通過合適的維護而持續(xù)保持，確保航空器始終處于可安全運行狀態(tài)。適航包括初始適航和持續(xù)適航。國務(wù)院1987年頒布的《民用航空器適航管理條例》（“《適航條例》”）規(guī)定，民用航空器的設(shè)計、生產(chǎn)、適航應(yīng)分別取得中國民用航空局（“民航局”）頒發(fā)的型號許可證、生產(chǎn)許可證和適航許可證[2]。其中，生產(chǎn)許可證的審批權(quán)限根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)[2015]11號）的規(guī)定，已下放至民航地區(qū)管理局。[3]由于頒布的年代較早，《適航條例》并未明確規(guī)定適用于無人機，且無人機產(chǎn)業(yè)目前尚未完全成熟，如果嚴格適用30年前頒布的法律，可能不利于無人機這一新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，事實上消費級無人機的生產(chǎn)、銷售也未完全遵循《適航條例》規(guī)定的程序。

　　為對無人機這一新興產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制，應(yīng)對日益嚴峻的黑飛等安全隱患，民航部門于2009年頒布《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》，規(guī)定無人機在飛行前，應(yīng)向地區(qū)管理局申請?zhí)卦S飛行證，由民航地區(qū)管理局參照2002年頒發(fā)的《民用航空產(chǎn)品和零部件適航證件的頒發(fā)和管理程序》（AP-21-05R1）對無人機的適航進行檢查，檢查合格的頒發(fā)I類特許飛行證，但特許飛行證并非是對無人機的適航，屬于對無人機飛行的臨時性監(jiān)管措施。為改變無人機適航無法可依的局面，民航局于2019年1月頒布《基于運行風險的無人機適航審定指導(dǎo)意見》（“《適航指導(dǎo)意見》”），確定了“一種方法、一個體系、一套標準、一份證件”的我國民用無人機適航管理框架，一種方法即風險等級方法，按照無人機的風險等級分級管理，一個體系即適航審定從條款審查轉(zhuǎn)向制造廠家體系審查，前移了審查階段，引導(dǎo)廠家建立、完善無人機設(shè)計生產(chǎn)適航體系，確立生產(chǎn)廠家作為無人機適航的責任主體。一套標準是指依照“工業(yè)標準-行業(yè)標準-適航標準”的路徑，建立我國自主的無人機適航標準體系。一份證件是指一旦生產(chǎn)廠家滿足體系要求、無人機符合適航標準后，即可頒發(fā)無人機適航證件。